Escrito por Presupuesto referencial en compras públicas de Ecuador: el guardián invisible entre la eficiencia y el sobreprecio
El presupuesto referencial es más que un número. Es la frontera invisible entre la eficiencia y el sobreprecio, entre la transparencia y la sanción. Descubre cómo elaborarlo correctamente, evitar errores comunes y proteger tu responsabilidad profesional dentro del sistema de contratación pública ecuatoriana.
Cuando la rutina se convierte en riesgo: la historia de María
María trabaja en la unidad de adquisiciones generales de una institución pública. Lleva cinco años tramitando compras de bienes y servicios. Conoce los formularios, los plazos y los sistemas del SERCOP casi de memoria.
Una mañana recibe una notificación de la Contraloría General del Estado (CGE): su nombre consta en un examen especial. El motivo: “presupuesto referencial sin motivación técnica suficiente”.
María se sorprende. “Solo tomé el promedio de las tres proformas, como siempre lo hacemos”, se defiende. Pero en el informe, el auditor señala algo clave: las cotizaciones eran incomparables y no se justificó la selección del promedio.
De pronto, un trámite rutinario se convierte en un problema jurídico. La falta de análisis técnico no solo afecta la transparencia institucional: pone en riesgo la responsabilidad administrativa y penal del servidor.
El problema: subestimar la importancia del presupuesto referencial
En Ecuador, el presupuesto referencial (PR) es el punto de partida de todo proceso de contratación pública. Es el valor estimado que define el tipo de procedimiento, el presupuesto institucional y el rango de ofertas válidas.
Sin embargo, en muchas entidades aún se lo trata como un trámite menor. Los errores más comunes son:
- Copiar valores históricos sin actualizar precios.
- Tomar promedios de tres cotizaciones sin justificar su representatividad.
- No documentar las fuentes ni conservar evidencias.
El resultado: procesos observados, glosas, sanciones e incluso acusaciones de sobreprecio.
La LOSNCP y su Reglamento son claros: el presupuesto referencial debe basarse en análisis técnico, información de mercado y criterios de razonabilidad económica. No es una cifra “aproximada”; es un instrumento jurídico y de control.
El dolor: cuando un número mal calculado se convierte en una sanción
El error más grave es pensar que el presupuesto referencial solo tiene consecuencias financieras. En realidad, un PR incorrecto puede generar tres tipos de responsabilidad:
- Administrativa, por incumplir las normas de contratación y las obligaciones de motivación.
- Civil o coactiva, cuando ocasiona perjuicio económico al Estado.
- Penal, cuando el error o la manipulación conlleva un delito de sobreprecio según el artículo 294.1 del Código Orgánico Integral Penal (COIP).
En 2025, la Corte Constitucional, en la Sentencia No. 1433-13-EP/19 y acumuladas 255-19-EP/23 y 1121-18-EP/23, eliminó el requisito del informe previo de la CGE para iniciar procesos penales por sobreprecio. Esto significa que un error técnico basta para abrir una investigación penal, si se demuestra negligencia grave o dolo.
Por tanto, cada servidor público debe entender que el presupuesto referencial no es un trámite administrativo; es una declaración técnica con implicaciones jurídicas directas.
La solución: construir un presupuesto referencial técnicamente sólido
El presupuesto referencial debe elaborarse con criterios de técnica, legalidad y evidencia verificable. El marco vigente establece los siguientes pasos:
1. Definir el objeto contractual
El servidor responsable debe describir con precisión el objeto de la contratación: características técnicas, cantidades, ubicación, y código CPC. Un PR sin una descripción clara del objeto está viciado desde su origen.
2. Consultar el mercado
Recoge al menos tres proformas comparables, actualizadas y con desglose unitario. Evita proformas sin detalle o con condiciones logísticas distintas. Toda fuente debe estar documentada y archivada.
3. Revisar adjudicaciones históricas
Analiza procesos similares de los últimos dos años disponibles en el portal del SERCOP. Ajusta los valores a precios actuales con índices de inflación del INEC o el Banco Central del Ecuador.
4. Utilizar la Calculadora de Presupuesto Referencial (SERCOP, 2023)
La herramienta permite obtener tres valores: más bajo, promedio y más alto. La entidad puede elegir cualquiera de ellos, pero debe motivar su elección con argumentos técnicos y jurídicos. El promedio es válido solo cuando las proformas son homogéneas y comparables.
5. Elaborar el APU (Análisis de Precios Unitarios) en obras públicas
La Norma 408-11 de la CGE exige usar APU en todo presupuesto de obras. Incluye materiales, mano de obra, equipos, costos indirectos y utilidad razonable. El servidor debe conservar los archivos fuente (plantillas, bases de precios, índices de actualización).
Errores frecuentes que debes evitar
- Usar el promedio como regla automática: solo puede usarse si las proformas son comparables y se justifica su representatividad.
- Reutilizar presupuestos antiguos: copiar valores de procesos pasados sin actualizar precios o especificaciones constituye negligencia.
- Fraccionar objetos contractuales: hacerlo para evitar un procedimiento mayor es ilegal y constituye causal de responsabilidad.
- Omitir el archivo de respaldo: sin evidencia documental, no hay motivación válida.
- Divulgar el PR antes del proceso: rompe la confidencialidad y puede alterar la libre concurrencia.
- Ignorar pronunciamientos del PGE: el Informe No. 009-PGE-2024 recalca que todo PR debe sustentarse en datos verificables y trazables.
Qué dice la normativa vigente (actualizada a octubre de 2025)
- LOSNCP y su Reglamento General.
- Resolución RE-SERCOP-2024-0145 (7 de noviembre de 2024), que reemplaza el término estudio de mercado por instrumento de determinación del presupuesto referencial.
- Instructivo de uso de la Calculadora de Presupuesto Referencial (SERCOP, 2023).
- Norma de Control Interno 408-11 de la CGE, obligatoria en obras.
- COIP, artículo 294.1, conforme a la doctrina de la Corte Constitucional (2025).
Pronunciamientos del Procurador General del Estado
El Procurador General del Estado (PGE), en su Informe No. 009-PGE-2024, estableció que el presupuesto referencial debe:
“Sustentarse en información verificable, con documentación trazable y motivación técnica suficiente.”
Asimismo, en el Informe No. 015-PGE-2023, recordó que la omisión del estudio de mercado o la falta de motivación vulnera los principios de eficiencia y transparencia previstos en el artículo 3 de la LOSNCP.
Verifica los informes en: pge.gob.ec/pronunciamientos
Jurisprudencia relevante: el deber de motivar técnicamente
- CNJ (Sent. No. 17811-2017-01267): la motivación técnica del PR es requisito esencial de validez del acto administrativo, y su ausencia puede anular el proceso precontractual.
- CNJ (Sent. No. 17811-2015-01271): el uso de precios históricos sin justificación técnica vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
- Corte Constitucional (Sent. No. 1433-13-EP/19 y acumuladas): una planificación precontractual deficiente puede vulnerar el derecho a la buena administración y derivar en responsabilidad estatal.
Presupuesto referencial y sobreprecio: una relación directa
El presupuesto referencial es el primer filtro contra el sobreprecio. Un valor inflado, una cotización mal comparada o una justificación débil pueden configurar el delito de sobreprecio, con sanciones penales severas.
Para profundizar, consulta el artículo complementario: Delito de sobreprecio en la contratación pública en Ecuador.
Cada decisión técnica deja una huella documental. Si esa huella no existe o es inconsistente, el servidor público queda expuesto.
Conclusiones: el presupuesto referencial es tu mejor defensa
El presupuesto referencial no es una cifra arbitraria, sino una expresión técnica de responsabilidad. Cuando está correctamente elaborado:
- Garantiza la transparencia del proceso.
- Previene el sobreprecio.
- Protege la responsabilidad del servidor público.
- Fortalece la confianza institucional.
El PGE lo define como una “herramienta de control preventivo del gasto”. Los auditores gubernamentales lo consideran un “indicador de gestión y trazabilidad”. Y para los abogados, es una “evidencia de diligencia debida”.
Tu firma sobre un presupuesto referencial no solo aprueba un número: aprueba una verdad técnica que puede absolverte o incriminarte.
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