Escrito por ¿En qué consiste el control previo financiero gubernamental? (Parte 2) [control previo al compromiso al devengado y al pago]
En esta oportunidad abordaremos al control previo financiero en Ecuador en sus tres etapas: Control previo al compromiso, al devengado y al pago, como lo habíamos prometido en la primera entrega de este tema (parte 1).
Recordemos que el control no es un fin en sí mismo sino un mecanismo que ayuda a cumplir algo deseado. El control no es estático; pues se adapta a las circunstancias deseadas según los recursos que se dispongan.
No te olvides tampoco que el control previo es un concepto que se utiliza en varios ámbitos, hasta en lo cotidiano. El control previo financiero son todas aquellas acciones que se realizan ANTES de autorizar una operación o de ejecutarla. Ese alcance ya se viene planteando históricamente en el Ecuador.
Esas acciones previas pueden ser realizadas en tres etapas, desde que se reconocen obligaciones o derechos (etapa 1), pasando por actividades tendientes a verificar que esas obligaciones y derechos se cumplan (etapa 2), para, luego, pagar (etapa 3) (control previo al compromiso al devengado y al pago).
Comprender esta secuencia en el control previo financiero evita la realización de reprocesos y, sobre todo, fluye la actividad financiera, además de que evitarás incurrir en algún tipo de responsabilidad culposa.
Según las normas de control interno vigentes en el Ecuador al momento de escribir el presente artículo, esas tres etapas de control previo en las operaciones financieras son las siguientes:
1. Control previo al compromiso
2. Control previo al devengado
3. Control previo al pago
Veamos lo que significa cada una de las clases.
En términos generales, comprometerse es contraer obligaciones o reconocer derechos. En términos financieros, el compromiso es la decisión formal que se adopta para afectar al presupuesto institucional; es decir, implica “comprometer” a la entidad al cumplimiento de una obligación económica o al ejercicio de un derecho de cobro.
Vale la pena transcribir lo que el Código Orgánico de Finanzas Públicas (COPyFP) establece como “compromiso”:
Art. 116.- Establecimiento de Compromisos. - Los créditos presupuestarios quedarán comprometidos en el momento en que la autoridad competente, mediante acto administrativo expreso, decida la realización de los gastos, con o sin contraprestación cumplida o por cumplir y siempre que exista la respectiva certificación presupuestaria. En ningún caso se adquirirán compromisos para una finalidad distinta a la prevista en el respectivo presupuesto.
El compromiso subsistirá hasta que las obras se realicen, los bienes se entreguen o los servicios se presten. En tanto no sea exigible la obligación para adquisiciones nacionales e internacionales, se podrá anular total o parcialmente el compromiso.
Como se observa en la disposición legal transcrita, hay tres condiciones principales:
- Que esa decisión sea de una autoridad competente
- Que esa decisión constituya un acto administrativo expreso
- Que exista disponibilidad presupuestaria.
En todo caso, para comprometerse financieramente en derechos u obligaciones se requiere del cumplimiento de algunos requisitos, que son diversos, por ejemplo, los expresados en el libro IV del Código Civil (obligaciones y contratos).
Sin embargo, la Norma de Control Interno 402-02 “Control previo al compromiso” (emitida por la Contraloría General del Estado) limita el compromiso tan solo a las obligaciones (no a derechos) y estableciendo tres reglas.
Esas tres reglas deben ser verificadas por las personas designadas “antes de la autorización para la ejecución de un gasto”. Esas tres reglas son las siguientes (para tu facilidad, cada regla es acompañada con una pequeña explicación):
R1.1
Que la operación financiera esté directamente relacionada con la misión de la entidad y con los programas, proyectos y actividades aprobados en los planes operativos anuales y presupuestos.
Con esta regla se quiere comprobar que el compromiso financiero tenga total y directa relación con los objetivos institucionales; y, que existan fondos presupuestarios para el efecto.
Lo que pasa es que los recursos públicos son tan escasos que el presupuesto institucional debe reflejar las prioridades del gasto según los planes que diseñe la administración de una entidad. Entonces, el área financiera que es la llamada a controlar el presupuesto, debe estar atenta al uso del mismo.
Por tanto, el control clave en el proceso de control previo al compromiso debería ser la comparación de la transacción a comprometerse con el presupuesto institucional y con los planes que lo sustenta.
Si la transacción no estuviese contemplada en el presupuesto o en los planes, correspondería rechazarla o hacer la respectiva reforma en los términos que dicte la norma financiera aplicable.
R1.2
Que la operación financiera reúna los requisitos legales pertinentes y necesarios para llevarla a cabo, que no existan restricciones legales sobre la misma.
Hay dos subreglas a verificar en esta regla. La primera, valorar si la transacción está o no prohibida por la ley. De estarlo, debiera rechazársela, sin más. La segunda es verificar que la operación reúna los requisitos legales.
Con ello se pretendería que el servidor financiero, o la persona designada a realizar el control previo en esta etapa, tenga un vasto conocimiento legal o, al menos, que tenga el tiempo suficiente para realizar la respectiva investigación para asegurar el cumplimiento de requisitos “legales”.
Significaría, por tanto, que hay un alto riesgo de demora en el cumplimiento de esta regla, pues, hay operaciones que son de naturaleza especializada y de difícil estandarización.
Sin embargo, no hay que olvidar que el control interno es implementado por la administración institucional, por tanto, sería apropiado considerar como buena práctica el diseñar procesos con actividades de decisión para que intervenga la instancia técnica especializada en casos necesarios, por ejemplo:
Actividad n0…
Actividad n1.- Revisar los documentos adjuntos
Actividad n2. – Decidir si amerita criterio legal especializado respecto de los requisitos legales.
Actividad n3. – Si es que no necesita, verificar requisitos legales (lista de chequeo)
Actividad n4.- Si es sí necesita, enviar expediente al área especializada
Actividad n…
Nótese en la actividad n3 contiene una actividad que el servidor financiero puede prescindir de la participación del área especializada; no obstante, esa verificación debe sujetarse a una lista de chequeo, elaborada previamente, que supone contendría todos aquellos requisitos legales que en las operaciones comunes se exigen, por ejemplo:
Lista de chequeo para verificación de requisitos legales
Tipo de operaciones: Compras públicas: ínfima cuantía
1. Se expresa la necesidad.
2. El objeto o servicio es lícito
3. El bien o servicio no se dispone en la Institución
4. El requerimiento está autorizado
5. etc
R1.3
Que exista la partida presupuestaria con la disponibilidad suficiente de fondos no comprometidos a fin de evitar desviaciones financieras y presupuestarias.
Esta tercera regla tiene relación con la primera, ya explicada, porque en aquella ya se preveía la verificación de que la transacción esté asociada a los planes y “presupuestos”; sin embargo, se entiende que el propósito de esta tercera regla es profundizar sobre si la partida presupuestaria específica asociada tiene o no fondos suficientes.
Se entiende también que esta regla está obligando al servidor financiero a dar la relevancia que tiene el presupuesto institucional como vital herramienta financiera para el desarrollo de las actividades que suponen son el resultado de un proceso de discusión para priorizar los objetivos institucionales.
El término “devengado”, en el ámbito financiero, significa que han sido cumplidas las obligaciones contraídas o que se han ejercido los derechos establecidos en la etapa del compromiso, por ejemplo, si en la etapa del compromiso se reconoció a una obligación por haberse celebrado un contrato contra entrega de bienes, entonces, el devengado constituiría la entrega recepción de esos bienes, aunque por ello no se haya realizado pago alguno.
Para hacerlo más sencillo, devengado proviene del verbo devengar que significa haber realizado un trabajo por el cual alguien estuvo obligado a hacer.
La NCI 402-03 Control Previo al Devengado establece siete reglas de verificación:
R2.1
Que la obligación o deuda sea veraz y corresponda a una transacción financiera que haya reunido los requisitos exigidos en la fase del control previo, que se haya registrado contablemente y contenga la autorización respectiva, así como mantenga su razonabilidad y exactitud aritmética.
Con esta regla, para que la transacción sea considerada como “devengada, ésta debe reunir seis requisitos en la verificación:
- Que haya pasado la etapa de control previo al compromiso; es decir, que sea una obligación o un derecho.
- Que haya sido registrada contablemente; es decir, si es una obligación, que ésta conste como una Cuenta por Pagar; y, si es un derecho, que conste como una Cuenta por Cobrar.
- Que sea verdadera; es decir, que sea cierta y no falsa, por tanto, corresponde verificar si la evidencia del devengado es auténtica
- Que sea razonable. Sobre esta regla se pueden emitir varios juicios de valor, pero, indiscutiblemente consiste en verificar que la transacción a devengar NO sea absurda.
- Que tenga exactitud aritmética; es decir, que aquel valor a devengar corresponda a una consistencia aritmética.
- Que se disponga de la autorización respectiva; es decir, que exista la voluntad administrativa de autorizar el devengado.
R2.2
Que los bienes o servicios recibidos guarden conformidad plena con la calidad y cantidad descritas o detalladas en la factura o en el contrato, en el ingreso a bodega o en el acta de recepción e informe técnico legalizados y que evidencien la obligación o deuda correspondiente.
Este control tiene el propósito de verificar la coincidencia entre lo contratado y lo recibido, lo que demuestra una orientación hacia reducir errores en las compras públicas y no a otro tipo de transacciones, lo que desnaturaliza al concepto del “devengado”.
Sin embargo, para cumplir este control en la etapa de devengamiento, el servidor financiero debe asegurarse de que exista esa comparación, de tal forma que le permita aceptar o rechazar la transacción.
Para asegurarse, el servidor financiero bien puede hacerlo por sí mimo o por tercera persona, dependiendo de la cantidad de personas que puedan hacer esa labor, pero, cuidando de no infringir otros controles indispensables, por ejemplo, el de separación de funciones incompatibles.
Entonces, para la aplicación de este control es pertinente partir del supuesto lógico del que nadie puede hacer algo que le es imposible, por ejemplo, si un servidor financiero tiene una formación profesional en asuntos financieros o que tenga competencias solo para ejercer ciertas funciones, poco podría opinar o hacer si se tratase de la recepción de bienes eléctricos u obras civiles, etc.
En casos que traten de asuntos especializados, teniendo la necesidad de asegurar el devengado, se requiere de la participación de un profesional especializado para que el servidor financiero pueda tomar una decisión sobre si hubo o no el devengado.
R2.3
Que la transacción no varíe con respecto a la propiedad, legalidad y conformidad con el presupuesto, establecidos al momento del control previo al compromiso efectuado.
Esta regla introduce los atributos “propiedad, legalidad y conformidad” como si estos hubiesen estado incluidos como parte de las reglas establecidas en la etapa de control al compromiso, donde, como se dijo, se debía verificar que la transacción esté relacionada con los objetivos, que cumpla los requisitos legales y que tenga disponibilidad presupuestaria.
Consecuentemente, es menester explicar cada uno de esos atributos, pero aquello lo haremos en un artículo por separado. Por el momento, de manera general, amerita decir que el atributo propiedad implica que la transacción sea propia a su naturaleza, por ejemplo, para “devengar” una planilla de obra constructiva ésta debe ser propia a la obra proveniente de la misma contratación -no de otra- de la cual se tiene disponibilidad presupuestaria.
En cuanto al atributo legalidad, como se verá en un siguiente artículo, implica algunas interpretaciones, sin embargo, podemos adelantar una definición del Diccionario Jurídico de Guillermo Cabanellas (2014):
“Legalidad. – Calidad de legal o proveniente de la ley. Legitimidad. Licitud. Régimen político fundamental de un Estado; especialmente el establecido por su Constitución”
Respecto del atributo conformidad, se entiende cumplido este atributo si se ha llegado a cotejar lo previsto con lo realmente recibido, que es el principio del devengamiento.
R2.4
Diagnóstico y evaluación preliminar de la planificación y programación de los presupuestos de ingresos.
Esta regla quiere especificar los casos en que el “devengado” corresponda tan solo a derechos de cobro; más no al de las obligaciones de pago; sin embargo, esta regla es redundante porque en la primera etapa de verificación al compromiso ya se prevé la verificación de la disponibilidad presupuestaria, lo que significa la comprobación de la relación directa con la planificación y programación del presupuesto.
En fin, en las transacciones de recepción de ingresos resulta un tanto más complicado evidenciar el devengado como en las de egresos, por la similitud que existe con la etapa de compromiso. Me explico:
Si en la etapa de compromiso se sabe que existe un derecho de cobro, por ejemplo, por la emisión de especies valoradas, se podría hacer el control previo al compromiso por el valor total de la emisión.
Ahora, en este ejemplo, la etapa del devengado vendría a ser cuando se evidenciase la entrega de una porción o del total de esas especies valoradas, sin perjuicio de que éstas hayan sido o no cobradas.
Espero que este ejemplo haya sido comprensible, si no lo fue, escribe tu inquietud en los comentarios de este artículo.
R2.5
La existencia de documentación debidamente clasificada y archivada que respalde los ingresos.
Aunque no se trata de un control directamente relacionado con el devengado, sino con la organización de la documentación, se entiende que su propósito es que el devengado del ingreso sea evidenciado con la documentación pertinente; no obstante, es un control reiterativo pues, con las reglas anteriores y con las relacionados a la organización y archivo, se supone que se cumple este control.
R2.6
La corrección y legalidad aplicadas en los aspectos formales y metodológicos del ingreso.
Esta regla tiene como propósito el verificar que las cifras del ingreso devengado sean correctas y legales. En cuando a la corrección, supone la ejecución de cálculos que permitan corroborar las cifras devengadas.
Respecto de la legalidad del devengado del ingreso, fundamentalmente, se busca que el ingreso constituya realmente un derecho de la entidad, pues podrían tratarse de ingresos no reconocidos o de dudosa procedencia, es decir, que no se ajusten a los requisitos legales.
R2.7
La sujeción del hecho económico que genera el ingreso a las normas que rigen su proceso.
También es reiterativa con la expresada en la regla 6 del control previo al devengado, pues, la verificación de la legalidad implica que el devengado del ingreso constituya realmente un derecho de la entidad; y, no que constituya un ingreso indebido, por ejemplo, ¿podría una municipalidad devengar tasas e impuestos que pudieran estar exentas a los adultos mayores?
En este tipo de casos tiene similar problemática como en las operaciones de contratación pública o de egresos, por ejemplo, cuando se requieren de opiniones especializadas para tomar una decisión, por ejemplo, en las municipalidades tienen una distribución de funciones hacia las áreas de Catastro donde se “determinan” los ingresos a ser recaudados durante un ejercicio fiscal.
Si el servidor financiero tiene un informe de aquel funcionario especialista ¿debe desconfiar y rehacer esas determinaciones? La respuesta es: no. No, porque las competencias estarían distribuidas hacia las diferentes áreas, entre ellas a la de Catastro.
Distinto sería que el mismo servidor financiera tenga la competencia de determinar el ingreso y a la vez devengar. Si eso ocurriese, se entiende que el servidor financiero asumió el rol de “determinador”.
Con esas siete reglas establecidas por la Norma de Control Interno de control previo al devengado, se puede pasar a la siguiente etapa del control, que es el pago.
El pago es la transacción por la cual se entrega el dinero al correspondiente beneficiario. Como parte de la secuencia del proceso de control de una transacción, el pago es la etapa más sensible, porque justamente refleja la erogación de recursos.
En teoría, si la transacción respetó las reglas en las etapas del compromiso y del devengado, el pago sería tan solo la actividad final, prevista en el artículo 12 de la LOCGE que transcribo nuevamente:
a) Control previo. Los servidores de la institución analizarán las actividades institucionales propuestas, antes de su autorización o ejecución, respecto a su legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad, pertinencia y conformidad con los planes y presupuestos institucionales.
Haciendo una analogía, la aplicación de la disposición anterior sería como si en la vida particular quisiera pagar por un auto que decidí comprarlo, previo a lo cual me hubiera basado en los criterios de algunos especialistas, por ejemplo, de un mecánico, de un avaluador, de un Contador, de una Abogado, etc.
Bajo ese razonamiento, en esa analogía donde una decisión se adopta en función de criterios competentes, ¿cabe que el comprador tenga que asegurarme que lo expresado por ellos sea verdad?
Eso, en la vida cotidiana, es desconfianza; lo que, en Derecho Administrativo, más bien, se opone a la presunción de legitimidad (todo está correcto hasta que se demuestre lo contrario).
Sin embargo, vale la pena listar las reglas para el control previo al pago:
R3.1
Todo pago corresponderá a un compromiso devengado, legalmente exigible, con excepción de los anticipos previstos en los ordenamientos legales y contratos debidamente suscritos;
Como es lógico, todo pago debe ser la consecuencia del compromiso y del devengado, por lo que no se entiende la excepción que se le da en esta etapa a los anticipos, pues, estos suponen que son parte de una obligación verificada en la etapa del compromiso, porque un anticipo responde a un contrato, que es el instrumento que sustenta una obligación, mientras que, para su entrega, se requiere del devengado; es decir, de la garantía de buen uso del anticipo.
R3.2
Los pagos que se efectúen estarán dentro de los límites de la programación de caja autorizada;
Este control tiene como propósito controlar el flujo de caja institucional; es decir, controlar que el disponible responda a un orden lógico de pagos, pues, mantener saldos en caja no resulta rentable.
Ese orden lógico de pagos debería demostrar un elemental respeto al cumplimiento de obligaciones económicas asumidas por la organización pública; claro, está, luego de haber verificado que se cumplan las reglas del devengado.
R3.3
Los pagos estarán debidamente justificados y comprobados con los documentos auténticos respectivos;
Este control puede tener varias interpretaciones y vale explicar que la hipótesis de esta norma está compuesta por dos partes: la primera es que el pago esté justificado y comprobado; y, la segunda, que esa justificación y comprobación no sea discrecional sino circunscrita a los documentos auténticos, es decir, originales y reales, que correspondan a la naturaleza del pago.
En cuanto a la justificación y comprobación, se entiende que esos controles ya fueron saciados en las etapas de compromiso y de devengamiento, por ejemplo, si existe un contrato de obra legalmente suscrito, ha pasado el control al compromiso.
Si hay la entrega recepción de la obra, entonces ha pasado el control al devengado; por tanto, para el pago se requeriría que la factura corresponda a lo que se ha devengado.
Sin embargo, cuando se requieren pagos secuenciales que dependen de un mismo contrato, por ejemplo, si se necesita pagar una sola planilla de una obra cuyo contrato ya se validó en su compromiso, será necesario verificar que el pago por planillas corresponda hacerlo según las estipulaciones contractuales (como control al compromiso); que el avance de obra corresponda al valor de la planilla (como control al devengo); y, que la factura equivalga al devengo respectivo.
Es en la aplicación de esta regla cuando hay confusión con las otras etapas de control previo, al acumular todas las verificaciones al control previo al pago, convirtiendo a esta etapa en un reproceso.
R3.4
Verificación de la existencia o no de litigios o asuntos pendientes respecto al reconocimiento total o parcial de las obligaciones a pagar;
Este control es extremadamente exigente, aunque necesario, pese a que pudiera retrasar el pago al beneficiario, pues, los litigios o asuntos pendientes podrían obstruir la transacción, por ello, el servidor financiero debe respaldarse en los servidores que tienen acceso a la información respectiva, por ejemplo, en los administradores de contrato o en los abogados que mantienen el control de los litigios judiciales o de quienes tengan los “asuntos pendientes”.
Pero, una cosa es saber que exista un litigio o asunto pendiente; otra, que ese litigio o asunto pendiente incida en el cumplimiento de la obligación de pago de la entidad pagadora.
En cualquier caso, se entra al mundo jurídico para determinar la legalidad de una actuación, por ejemplo, cómo actuar financieramente frente a una notificación que le hiciera un Comisario Municipal a un constructor contratado para detener la obra pero que se le adeuda el pago de una planilla.
Grosso modo, se entra en la disyuntiva de pagar o no, temiendo hacer algo incorrecto que conlleve hacia algún tipo de responsabilidad.
Una buena práctica en las instituciones es requerir a los administradores o fiscalizadores la certificación de la existencia o no de litigios o asuntos pendientes, ya que esos servidores tienen la obligación de velar por el fiel cumplimiento contractual.
El Administrador, entonces, ha de estar atento a los asuntos que estén a su alcance.
R3.5
Que la transacción no haya variado respecto a la propiedad, legalidad y conformidad con el presupuesto.
Este control tiene directa relación con el manejo presupuestario, específicamente con la disponibilidad presupuestaria que se supone se habría certificado en la etapa del control al compromiso.
No obstante, es pertinente que, en cada transacción directamente relacionada con un todo, por ejemplo, de una contratación de la cual se desprenden varios pagos, cada uno de ellos deduzca el saldo de la disponibilidad presupuestaria certificada, con la finalidad de identificar posibles variaciones presentes o futuras, pues, con ello, se han de tomar medidas correctivas de ser necesarias.
Basándonos en el principio administrativo de que el control no subsiste por sí mismo, sino que depende del propósito u objetivo de cada operación.
En la etapa de compromiso, se busca que la operación sea en verdad una obligación o derecho para la Institución. En la etapa al devengado, que la transacción se haya realizado de conformidad con lo que se ha comprometido. En la etapa de pago, que la operación haya sido devengada.
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Espero que esta segunda parte del artículo de control previo te haya sido de utilidad. Como siempre, te agradezco si dejas tus comentarios o preguntas al final.
En la próxima entrega (tercera parte) te explicaré lo relacionado a los atributos o características del control previo. Si quieres tener acceso inmediato a este tema y otros que se publiquen, suscríbete a este blog en este mismo instante.
Hasta pronto
Sobre el control previo financiero gubernamental, la explicación es clara en cada una de sus etapas: de compromiso, devengado y pago.
El control previo financiero gubernamental, constituyen los procedimientos y/o acciones que adoptan los directivos de las entidades, antes de tomar decisiones; por lo que resalto las aclaraciones del autor, en relación a que los servidores o personas que realizan el control previo en cada una de sus etapas deben tener conocimiento sobre la materia, lo que ayudaría a evitar errores y/o reprosesos que afectarían a los tiempos establecidos en los planes y programas institucionales.
Por favor soy nuevo en esto…pero hay algo que no me cuadra… como funcionario me delegaron el control previo al pago, pero a la vez me piden que realice las autorizaciones de pago… no se si sea lo correcto ya que creo que no debo ser juez ni parte del proceso.. por favor su ayuda
Estimado Franklin.
Muchas gracias por escribirnos.
En efecto, la situación que comentas demuestra que una misma persona está a cargo de dos procesos incompatibles, lo que comúnmente le llamamos “ser juez y parte”. Un principio elemental de control interno es separar las funciones incompatibles.
El principio del que te hablo tiene sus limitaciones en organizaciones privadas, pequeñas y unipersonales; sin embargo, en organizaciones públicas, donde hay más de una persona, bien pueden delimitarse las funciones.
Sugiero revisar el Art. 11 de la LOCGE y NCI 401-01 “Separación de funciones y rotación de labores”.
Cordialmente
Jaime