Escrito por ¿En qué consiste el control previo financiero gubernamental? (Parte 1)
Muchas de las falencias que ocurren en el manejo de los recursos en el ámbito privado o público se deben a fallas en los controles que se aplican (control previo). A veces, esos controles son extremos, que obstaculizan; otras, son insuficientes, que facilitan el fraude.
Es difícil encontrar un término medio entre estos dos extremos de control; sin embargo, sin querer profundizar sobre los modelos de control interno existentes y que pudieran adoptarse, es relevante el reconocer que los controles son necesarios, más aún cuando estos deben ser cambiantes según las circunstancias, pues, es conocido por la sabiduría popular cuando se dice “hecha la regla, hecha la trampa”.
En el ámbito de la fiscalización de recursos públicos, las responsabilidades culposas que han logrado determinarse han generado temor en los servidores de las áreas financieras de todas las instituciones públicas, sobre todo de aquel servidor honesto; llevando a una generalizada obstaculización de la fluidez de las transacciones al realizar el “control previo”.
Con ello, el ejercicio del control previo, al parecer, está siendo confundido con el reproceso de cada transacción al generarse varias dudas en el servidor financiero, por ejemplo, si se tratase de de alguna obra ¿Es el Contador o el Tesorero competente para invalidar lo que un Ingeniero Civil u otro profesional hubiera realizado? El servidor financiero ¿puede objetar el pago argumentando un asunto técnico para el que no se ha preparado profesionalmente? Etc.
Eso conduce a un necesario abordaje del control previo financiero para responder a esas preguntas, pero formuladas de otra manera ¿Cuál es el verdadero significado del control previo? ¿Cuál es su alcance? ¿Quién lo ejerce? ¿Cómo se lo debe realizar? Etc.
Con certeza, al responder esas preguntas, se evitarían malos entendidos y, además, las propuestas de responsabilidades culposas que hiciera los auditores gubernamentales serían, a más de efectivas, más equitativas.
Si te interesa este artículo, léelo hasta el final y, si te es posible, deja tu comentario.
Gramaticalmente, la RAE define al control con varias acepciones, pero la que se ajusta a nuestro contexto es la siguiente: “comprobación, inspección, fiscalización, intervención”; mientras que el adjetivo previo significa “anticipado, que va delante o que sucede primero” (Real Academia de la Lengua Española, 2022).
Bajo la óptica de la mejora continua, la fase de control se encuentra ubicada en la tercera posición: Planificar, Desarrollar, Controlar, Actuar (PDCA). Con ello, se bosqueja al propósito del control como un medio por el cual permite adoptar decisiones para “actuar” (García P, Manuel; Quispe A., Carlos; Ráez G., 2003).
Entonces, el control no subsiste por sí mismo, sino que aparece como parte necesaria en el proceso administrativo para verificar que lo deseado se realice; es decir, no se controla por controlar, sino porque se busca un fin.
Por tanto, el “control previo” es el conjunto de actividades que se realizan antes de que se concrete un propósito, con la finalidad de verificar que lo deseado se realice como se supone que deba realizarse.
Pero, ¿el control previo se aplica en todos los ámbitos? Te respondo en las siguientes líneas…
En realidad, el control previo está inmerso en toda actividad cotidiana, por ejemplo, cuando la persona quiere llegar a su lugar de trabajo a una hora determinada, se impone ciertos controles que le permitan alcanzar su meta, así, por ejemplo, podría adelantar actividades el día anterior, desayunar más temprano en el día de su cita o utilizar un transporte privado. Todos los controles son válidos, mientras se logre el fin ¿cierto?
Como se dijo antes, el control previo es todo acto realizado antes de ejecutarlo. Pero, esta definición es bastante genérica y se la entiende como realizable por cualquier persona, incluso por una máquina y en cualquier ámbito.
De hecho, en Ecuador, en el ámbito judicial hay la figura del “control previo de constitucionalidad” que consiste en verificar que una norma, antes de ponerla en vigencia, no se contraponga a la Constitución. Otro ejemplo puede ser el caso en que la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) de Ecuador hace el control previo al emitir informes de favorabilidad y de pertinencia antes de realizar ciertas contrataciones.
En el ámbito financiero, el control previo ha traído muchos malos entendidos, hasta el punto de convertir a esta actividad en un cuello de botella, donde el freno es un proceso de aseguramiento extremo donde las transacciones puestas en conocimiento del servidor financiero cumplan los requisitos de control previo so pena de ser sancionados por hacer “algo mal”.
Consecuentemente, la valoración de lo que implica el control previo ha caído en cierta tergiversación de su real propósito, ya sea por parte de quien lo ejecuta, de quien lo ordena o de quien vigile que se realice.
Por ello, se hace imprescindible que se comprenda en qué consiste y, para esto, es relevante traer a colación los antecedentes históricos del control previo como figura financiera en el Ecuador (quien no conoce su historia está condenado a repetirla).
Siempre ha sido necesario hacer el control previo porque nuestro raciocinio como humanos nos obliga a tomar decisiones bajo consideraciones previas; pero, desde un punto de vista formal, sobre todo en la administración pública donde a toda costa se quiere evitar la discrecionalidad porque históricamente han existido abusos del poder, se requiere de una serie de pasos que orienten cómo hacer el control previo.
De la bibliografía que logré encontrar, se puede decir que hay tres épocas del control previo en el Ecuador republicano.
En la Biblioteca Nacional del Ecuador “Eugenio Espejo” hay archivos que deducen la primera Ley de Hacienda del Ecuador que habría sido promulgada el 21 de octubre de 1863 (Senado y Cámara de Diputados del Ecuador, 1863).
- Ese cuerpo legal contiene 138 artículos con disposiciones relacionadas a una serie de aspectos financieros como las recaudaciones, pagos, contabilidad, etc.
- Llama la atención los artículos 11, 12 y 13 relacionados con las actividades de control previo que realizaba el Tesorero Pagador de ese entonces, que consistía principalmente en examinar los comprobantes para asegurarse de su validez.
Respecto de la legalidad de la transacción del egreso, se disponía que se comprueben, simplemente, con los recibos y órdenes de los tesoreros (Art. 58).
Si esos documentos no eran presentados, o si el Tesorero Pagador sospechaba de alguna irregularidad material, podía suspender el pago.
Como se observa, en ese cuerpo legal no existía el término “control previo”, pero, sí denotaba el propósito del control previo: asegurar la validez de la transacción; transacción que podría ser un registro contable, ingreso de fondos o su egreso, cuya validez estaba circunscrita a dos características: la exactitud y la legalidad.
Esa ley tuvo múltiples reformas y una codificación, hasta cuando se emitió la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.
La LOAFYC entró en vigencia el 17 de mayo de 1977 según RO 337 de esa fecha, derogando la mayor parte de las disposiciones de la Ley Orgánica de Hacienda y trasladando algunas normas hacia leyes específicas (Congreso del Ecuador, 1977).
Con ese cuerpo legal, se definía al control previo de la siguiente manera:
“Art. 244.- Control previo. - Las entidades y organismos del sector público establecerán mecanismos y procedimientos para analizar las operaciones que hayan proyectado realizar, antes de su autorización, o de que esta surta sus efectos, con el propósito de determinar la propiedad de dichas operaciones, su legalidad y veracidad y, finalmente, su conformidad con el presupuesto, planes y programas”
Como se observa, la norma tiene tres condiciones en su hipótesis jurídica:
- Establecer mecanismos y procedimientos
- Esos mecanismos y procedimientos deben orientarse al análisis de operaciones.
- Esos mecanismos y procedimientos deben ejecutarse antes de que la operación sea autorizada o de surta efectos.
La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (LOCGE) fue emitida mediante Suplemento del Registro Oficial 595 de 12 de junio 2002 (Congreso Nacional del Ecuador, 2002). El artículo 12 prevé:
Art. 12.- Tiempos de control. - El ejercicio del control interno se aplicará en forma previa, continua y posterior:
a) Control previo. Los servidores de la institución, analizarán las actividades institucionales propuestas, antes de su autorización o ejecución, respecto a su legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad, pertinencia y conformidad con los planes y presupuestos institucionales…
Estas tres épocas dan cuenta de ciertas características jurídicas comunes del proceso formal del control previo.
En esa disposición legal vigente, la esencia del control previo es el conjunto de acciones que se realizan hasta ANTES de autorizar o ejecutar una operación, como si se tratase de una verificación a una lista de requisitos.
Es decir, el propósito de la norma es que la ejecución de una operación o su autorización sea válida, condicionada a que se realicen validaciones previas.
De hecho, el artículo 17 del Reglamento a la LOCGE amplía el alcance del concepto de control previo:
“Art. 17.- Tiempos de control. - Control previo. - Constituye [el conjunto de] los mecanismos y procedimientos a aplicarse en cada una de las fases de un proceso, para determinar la legalidad, veracidad y conformidad con los presupuestos, planes operativos, y la documentación que respalde [a] cada una de las actividades y [a] la actuación de los servidores que participen en ellas.
Para cumplir con el control previo no se creará[n] unidades específicas, esta actividad está implícita en las funciones y responsabilidades asignadas a cada proceso". (Presidencia de la República, 2003)
En esta norma reglamentaria, que complementa a la disposición orgánica, prohíbe la creación de unidades específicas para ese efecto. Esto tiene su lógica, porque, caso contrario, significaría que todos los servidores de una entidad serían parte de esa unidad, lo cual resultaría improcedente desde un enfoque de eficiencia administrativa.
Más bien, esta norma reglamentaria motiva el diseño de pasos claros a realizarse en cualquier unidad y por cualquier cargo que realice el control previo, según la naturaleza de la operación.
Tanto la LOCGE como su Reglamento están disponiendo que “los servidores de la institución” son quienes deben analizar las actividades institucionales, antes de que éstas sean autorizadas o ejecutadas.
Sin embargo, el mandato “los servidores de la institución” se podría mal entender que son “todos” los servidores quienes debieran realizar el control previo, lo que resultaría ilógico y costoso, pues, sería como si en una obra se pidiera a todos los obreros que caven un mismo hueco al mismo tiempo.
Más bien, por lógica y por el principio administrativo de distribución de funciones o de trabajo, es menester que cada servidor realice sus actividades según su cargo y asignación de funciones.
Consecuentemente, para saber quién “debería” realizar el control previo en una institución, debe revisarse el correspondiente instrumento administrativo donde conste la distribución de funciones en una organización, sea en un orgánico funcional, en un descriptivo de procesos/puestos o en cualquier evidencia de asignación de funciones. Luego, para saber quién ha realizado el control previo (no, quién debería), corresponde revisar las evidencias donde se describa la participación de cada servidor.
En el ámbito de Auditoría Gubernamental, comprender el “quién debería” y “quién lo hizo” es un asunto de vital importancia; actividad técnica que, generalmente, debe ocurrir cuando se realiza la evaluación al sistema de control interno (riesgos de control) y a los riesgos inherentes, por ejemplo, si correspondiera examinar al rubro Ingresos, fuese pertinente evaluar en una muestra exploratoria los controles existentes en ese proceso (o subprocesos), de lo cual se podrían identificar cuáles son los controles clave, a todos quienes hayan intervenido y qué hizo cada uno de ellos.
En resumen...
Hasta aquí llega la primera parte de este artículo. Recuerda que el control no es un fin en sí mismo sino un mecanismo que ayuda a cumplir algo deseado. El control no es estático; pues se adapta a las circunstancias deseadas según los recursos que se dispongan.
No te olvides tampoco que el control previo es un concepto que se utiliza en varios ámbitos, hasta en lo cotidiano. El control previo financiero son todas aquellas acciones que se realizan ANTES de autorizar una operación o de ejecutarla. Ese alcance ya se viene planteando históricamente en el Ecuador.
Recuerda, por favor, que el control previo en una institución puede ser definido en procedimientos que faciliten la comprensión de lo que cada persona que intervenga sepa qué hacer.
Espero que este artículo haya sido de tu agrado; si así fue, suscríbete a este blog. De cualquier manera, te quedaré muy agradecido si me dejas un comentario.
En la próxima entrega (Parte2), continuaremos con la explicación del control previo. En esa oportunidad, te hablaré acerca de las diferentes reglas que deben aplicarse en las etapas del control previo.
Hasta pronto.
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Referencias bibliográficas
Congreso del Ecuador. (1977). Ley Orgánica de Administración Financiera y Control. Registro Oficial No. 337 , 17 de mayo 1977.
Congreso Nacional del Ecuador. (2002). Ley orgánica de la Contraloría General del Estado. RO 595 de 12 de junio de 2002.
Presidencia de la República. (2003). Reglamento Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. RO 119 de 7 de julio de 2003.
Senado y Cámara de Diputados del Ecuador. (1863). Ley orgánica de hacienda y sus adicionales.
